von
Rechtsanwalt Friedhelm Foerstemann
(Anmerkung: Unveröffentlichter Aufsatz aus dem Jahr 1990 mit teils unverminderter Aktualität)
|
Die politischen Umwälzungen in Osteuropa und die Einheit Deutschlands waren die beherrschenden Themen im Frühsommer 1990. Die Wahl des ersten Parlamentes eines vereinigten Deutschland sollte im Oktober oder Dezember stattfinden. Damit bestand die Gefahr, daß im Vorfeld der für den 20. Januar 1991 terminierten Landtagswahl in Hessen landespolitische Themen von der Vereinigung Deutschlands und dem Bundestagswahlkampf völlig ins Abseits der Wahrnehmung gedrängt würden. Hessens damaligem Ministerpräsidenten Walter Wallmann gelang noch vor der Sommerpause der überraschende Befreiungsschlag: In die Hessische Verfassung sollte die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte aufgenommen werden. Der Ministerpräsident hatte damit ein - wie er wohl glaubte - publikumswirksames Thema gefunden, an dem sich die öffentliche Diskussion entzünden sollte. So trat die Landespolitik wieder aus dem Schatten bundespolitischer Ereignisse hervor. Zugleich brachte er die SPD als damals stärkste Oppositionspartei in beträchtliche Schwierigkeiten. Skepsis oder gar Ablehnung gegenüber den Wallmann´schen Vorschlägen mußte sie als bürgerfeindlich erscheinen lassen. Auf dem SPD-Landesparteitag in Offenbach hat es dennoch schwere Bedenken gegen die Einführung der Direktwahl gegeben. Als sich abzeichnete, daß für den Resolutionsentwurf des Landesvorstandes pro Direktwahl keine Parteitagsmehrheit zu erwarten war, wurde die Überweisung der gesamten Resolution an den "Landesausschuß" durchgesetzt, um eine Abstimmungsniederlage zu vermeiden.
Es wäre wohl zu kurz gegriffen, wollte man die Bedenken der Parteitagsdelegierten auf eine schlichte Abneigung gegen eine stärkere Bürgerbeteiligung an den politischen Entscheidungsprozessen in der Kommune reduzieren. Die Probleme dürften tiefer liegen und sind differenzierter. Der Schwenk von der mittelbaren zur Direktwahl des Hessischen Bürgermeisters kann nämlich nicht ohne Folgen für das System der Hessischen Kommunalverfassung bleiben. Angesichts der Konsequenzen eines solchen Eingriffes hätte man sich gewünscht, das eine so schwerwiegende Umwälzung von der kommunalen Wissenschaft und Praxis auf ihr Für und Wider hätte ausreichend abgeklopft werden können bevor endgültige und kaum umkehrbare Entscheidungen fallen. Hierfür scheint der Zug inzwischen jedoch abgefahren. Die Fraktionen der CDU und der FDP haben am 28.08.1990 den Entwurf für ein Gesetz zur Änderung der Verfassung des Landes Hessen (Landtagsdrucksache 12/07217) im Landtag eingebracht. Danach soll Art. 138 Hessischer Verfassung dahin geändert werden, daß anstelle der bisher vorgeschriebenen Wahl der hauptamtlichen Leiter der Gemeinden und Gemeindeverbände durch die jeweilige Vertretungskörperschaft die Direktwahl der Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte als Leiter der Gemeinden oder Gemeindeverbände durch die Bürger bindend vorgesehen wird. Die erste Lesung des Gesetzes im Hessischen Landtag ist inzwischen erfolgt. Die nach Art. 123 HV zum Zustandekommen der Verfassungsänderung erforderliche Volksabstimmung ist für den Tag der Landtagswahl am 20.01.1991 vorgesehen.
|
1. Zur
Entstehungsgeschichte des Artikels 138 HV
Ob der Bürgermeister von der wahlberechtigten Gemeindebevölkerung direkt gewählt wird oder nur mittelbar durch die Vertretungskörperschaft, scheint kaum von so schwerwiegender Bedeutung, daß diese Frage in einer Verfassungsnorm beantwortet werden müßte. Eine Klärung in der Gemeindeordnung könnte hier durchaus genügen. Das legt die Vermutung nahe, daß es besondere Gründe für die positive Regelung in der Hessischen Verfassung gegeben haben könnte. Der 1946 zunächst tätigen Vorbereitenden Verfassungskommission und darauf der Verfassungberatenden Landesversammlung lagen wenigstens 5 Entwürfe für eine Hessische Verfassung vor, welche als Materialien zur Ausarbeitung des späteren Verfassungswerkes dienten.
Autoren waren neben dem anerkannten Staatsrechtler Prof. Walter Jellinek, Heidelberg, auch Landespolitiker, letztere im Auftrag ihrer Partei oder Fraktion. Während der Entwurf Jellineks zur Bürgermeisterwahl schweigt, stimmen die übrigen im Archiv des Hessischen Landtages eingesehenen Entwürfe darin überein, das sie ausnahmslos die Wahl der hauptamtlichen Leiter der Gemeinden und Gemeindeverbände durch die Vertretungskörperschaft vorsehen. Die Materialien zur Hessischen Verfassung zeigen, daß zwischen den konkurrierenden politischen Gruppierungen unterschiedliche Auffassungen allein zu den Fragen bestanden, ob die Leiter der Kommunalverwaltungen Beamte sein müssen, ob auch die Landräte von den Kreistagen gewählt oder vom Staat ernannt werden sollen und wie die Dauer der Wahlzeit jeweils zu bestimmen sei. Die Übereinstimmung der sonst in vielen Punkten zum Teil beträchtlich divergierenden Verfassungsentwürfe wird man in der Frage der Bürgermeisterwahl auf ein stillschweigendes Einvernehmen zurückführen dürfen, daß nur die mittelbare Wahl durch die Vertretungskörperschaft in Betracht komme. Diese Annahme wird auch durch die Tatsache untermauert, daß die Bürgermeisterwahl in den Debatten der Verfassungberatenden Landesversammlung Groß-Hessen unerwähnt blieb. Die Ursache hierfür mag zwar auch in noch frischen Erfahrungen mit der Bestellung und Position des Bürgermeisters auf der Grundlage des Führerprinzipes nach der Deutschen Gemeindeordnung von 1935 gesehen werden können. Dann hätte man allerdings in den stenographischen Berichten über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses oder über die Plenarsitzungen der Verfassungberatenden Landesversammlung Groß-Hessen Ausführungen der Redner auch zu diesem Punkt erwarten dürfen. Da der Inhalt der mündlichen Beratungen solche Hinweise jedoch nicht enthält, dürften die wesentlichen Impulse für die mittelbare Wahl der Bürgermeister anderen Ursprunges sein. Möglicherweise rührten sie daher, daß die überwiegenden Teile des im Werden begriffenen Landes Hessen in ihrer Geschichte von preußischen Einflüssen geprägt waren, Die in die Verfassungsentwürfe und später in Art. 138 HV eingeflossene mittelbare Wahl des Bürgermeisters liegt jedenfalls in der Kontinuität der Preußischen Städteordnung von 1808 und der Preußischen Gemeindeordnung von 1850. Auch die von der Regierung des Landes Hessen erlassene Gemeindeordnung vom 21.12.1945
hatte in ihrem § 41 bestimmt, daß die Bürgermeister von der Gemeindevertretung zu wählen seien. Der Ruf nach einer Direktwahl dürfte in Hessen jedoch nicht erst in jüngster Zeit laut geworden sein. Vielmehr sollen die Landtagsfraktionen der CDU und der FDP im Zusammenhang mit der 1960 erfolgten Novellierung der HGO bereits zum wiederholten Male den Antrag gestellt haben, die Direktwahl zumindest in den kleinen, ehrenamtlich verwalteten Gemeinden einzuführen. Dieses Ansinnen sei am entschlossenen Widerstand der SPD in Hessen gescheitert.
|
2. Folgen der
Direktwahl
Nach der Begründung des Gesetzentwurfes soll die Rechtsstellung der Vertretungskörperschaften sowie der Verwaltungsorgane und der Beigeordneten unberührt bleiben. Es sei nicht beabsichtigt, daß der Bürgermeister Mitglied oder gar stimmberechtigter Vorsitzender der Vertretungskörperschaft werde. Es werde aber zu prüfen sein, in welchem Umfang sich aus der unmittelbaren demokratischen Legitimation des Bürgermeisters Konsequenzen für dessen Rechtsstellung im Verwaltungsorgan ergäben. Beispielsweise könnten die Befugnisse des Hauptwahlbeamten verstärkt werden, die Grundzüge der Arbeit des Verwaltungsorgans zu bestimmen. Die dem Gesetzentwurf gegebene Begründung erweckt damit den Eindruck, als füge sich die Direktwahl nahtlos in das System der unechten Magistratsverfassung ein, die HGO könne im wesentlichen unverändert bleiben und den Bürgern sei mit der Möglichkeit, den Bürgermeister unmittelbar zu wählen, eine weitgehende Mitgestaltungsmöglichkeit an den kommunalen Entscheidungsprozessen eingeräumt. Ein erster Überblick über mögliche Konsequenzen der Direktwahl soll die Einschätzung erleichtern, ob die Dinge wirklich so einfach liegen.
|
a)
Allgemeine Überlegungen
|
bb) Die Rekrutierung
von Bürgermeisterkandidaten
Eine 1962 abgeschlossene Untersuchung von Grauhan hat am Beispiel der Bürgermeisterwahl in Städten über 100.000 Einwohnern überzeugend nachgewiesen, daß die Direktwahl die Wahlchancen fachlich qualifizierter auswärtiger Bewerber verringert, weil die Bürger den "ansässigen Fachmann" dem "fremden Parteipolitiker" vorziehen. Sie erhöht auch die Wahlchancen ortsansässiger, politisch ungebundener oder der Opposition angehöriger Bewerber gegenüber fachlich qualifizierten Kandidaten der Mehrheitsfraktion oder Koalition, wenn diese ortsfremd sind. Gefragt sein dürfte dann eher der Typ des Volkstribunen oder Vereinsmeiers. Ob dieses Ergebnis angesichts inzwischen beträchtlich gewachsener Mobilität der Wählerschaft heute noch Gültigkeit haben kann und dann auf die kleineren Kommunen im kreisangehörigen Bereich übertragen werden könnte, mag niemand voraussehen. Wäre dies der Fall, so würde das einen Rückschritt bedeuten (Wehling: S. 64, 58). Ohne Zweifel hat nämlich die 1977 obligatorisch eingeführte öffentliche Ausschreibung der Bürgermeisterstellen und die damit verbundene Öffnung auch für auswärtige Bewerber in den Kommunen erkennbar die Neigung gefördert, bei der Bewerberauswahl dem Kriterium fachlicher Kompetenz mehr Gewicht beizumessen als der Ortsansässigkeit.
|
|
cc) Die Einbindung
in die Politik der Fraktionen und Parteien Gegenwärtig hängt die Wiederwahl hessischer Bürgermeister noch vom Wohlwollen der jeweiligen Mehrheit in der Gemeindevertretung ab. Daraus ergibt sich zwangsläufig ihre stärkere Einbindung in die Politik der Fraktionen und Parteien der sie tragenden Mehrheit. Der direkt gewählte Bürgermeister ist in seinem Handeln freier, weil er für seine Wiederwahl auf das Votum der Bürger, nicht aber der Parteien und Fraktionen angewiesen ist. Das kann aber auch bedeuten, daß er in seinem Wahlkampf auf deren massive - auch finanzielle - Unterstützung verzichten muß und weitgehend auf sich alleine gestellt ist. Finanzielle Unterstützung seines Wahlkampfs von dritter Seite könnte die Gefahr anders gearteter und für den Wähler nicht durchschaubarer Abhängigkeiten mit sich bringen. Während sich gegenwärtig die Vorbereitung der Bürgermeisterwahl im wesentlichen unter Ausschluß der Öffentlichkeit und damit auch der Einflußnahme der Medien vollzieht, wird sich dies bei einer Direktwahl gravierend ändern (Wehling, S. 70-80). Es ist daher nicht auszuschließen, daß insbesondere die Lokalpresse durch die Art ihrer Berichterstattung maßgeblichen Einfluß auf die Wahlchancen der Konkurrenten nehmen kann.
|
|
dd) Die Wahlzeiten Schließlich stellt sich die Frage, ob mit einer Einführung der Direktwahl auch die Wahlzeiten von Bürgermeistern und Gemeindevertretungen einander angeglichen werden sollten. Dies würde für viele Kommunen eine beträchtliche Vereinfachung bedeuten, weil Bürgermeisterwahl und Kommunalwahl gleichzeitig durchzuführen wären. Alternativ wäre zu erwägen, ob nicht die Kommunalwahlperiode bei 4 Jahren belassen und dafür die Wahlzeit der Bürgermeister auf 8 Jahre verlängert werden sollte.
|
b) Zum Dienstrecht
Auch im Falle der Direktwahl muß das Amt des Bürgermeisters für qualifizierte Kräfte attraktiv bleiben. Voraussetzung dafür ist, daß im Falle einer Verkürzung der Amtszeit auf 5 Jahre eine angemessene Versorgungsregelung für den Fall der Nichtwiederwahl geschaffen würde. Dies liegt jedoch nicht in der Hand des Landes-, sondern des Bundesgesetzgebers. Deswegen dürfte hier mit einer Änderung nicht zu rechnen sein. Auch die Anerkennung eines akademischen Studiums als Vordienstzeit wirft Probleme auf. Bisher konnte diese Anerkennung aufgrund eines Beschlusses der Gemeindevertretung ermöglicht werden, wenn in der Stellenausschreibung die akademische Ausbildung nicht ausdrücklich gefördert war. Die Direktwahl entzieht der Gemeindevertretung jedoch die Grundlage für eine im Anerkennungsbeschluß notwendige Aussage, daß die akademische Vorbildung ausschlaggebend für die Wahl gerade dieses Bewerbers war. Die Lösung dieser Probleme liegt ebenfalls nicht in der Hand des Landes, sondern des Bundes. Es ist kaum damit zu rechnen, daß der Bund das geltende Versorgungsrecht ändern würde, wenn in Hessen die Direktwahl der Bürgermeister eingeführt werden sollte. Ein Abfangen der genannten Risiken über eine höhere Besoldung ist nach der derzeitigen Rechtslage ebenfalls ausgeschlossen, Die Kommunalbesoldungsverordnung des Bundes läßt nach ihrem § 2 Abs. 5 die Erhöhung um eine Besoldungsgruppe nur dann zu, wenn nach dem Kommunalverfassungsrecht neben der Leitung der Verwaltung auch der Vorsitz in der Vertretungskörperschaft zum Amtsinhalt des Bürgermeisters gehört. Diese Voraussetzung liegt in Hessen nicht vor. Es gibt auch keine sachliche Notwendigkeit dafür, im Zusammenhang mit der Einführung der Direktwahl dem Bürgermeister den Vorsitz der Vertretungskörperschaft zu übertragen. Ein so weitgehender Eingriff scheint auch von den Initiatoren des Gesetzentwurfes nicht beabsichtigt.
Dem Landesgesetzgeber bleibt daher nur eine Möglichkeit, in eigener Kompetenz das erhöhte Versorgungsrisiko direkt gewählter Bürgermeister angemessen zu mildern, nämlich durch Verlängerung der Amtszeit auf z.B. 8 Jahre.
|
c) Zur
Kommunalverfassung
Die Hessische Gemeindeordnung wurde 1952 erlassen. Sie ist seitdem stetig fortentwickelt und den gewachsenen Anforderungen an die kommunale Selbstverwaltung angepaßt worden. Nach Abschluß der Gebietsreform Anfang der 70er Jahre hatte die bis dahin in Gemeinden bis 1.500 Einwohner gebräuchliche Bürgermeisterverfassung ihren Sinn verloren. Sie wurde aus der Gemeindeordnung gestrichen und seitdem sind sämtliche Kommunen des Landes nach der unechten Magistratsverfassung organisiert. Deren Konzeption sieht nach der Begründung zu dem Gesetzentwurf 1951 für eine Hessische Gemeindeordnung die Gemeindevertretung als die Repräsentantin der gesamten Einwohnerschaft. Sie sei das Willensorgan der Gemeinde, dem der Vorrang vor allen anderen gemeindlichen Organen gebühre. Tatsächlich trage die Gemeindevertretung damit die rechtliche und politische Verantwortung dafür, wie die Geschicke der Gemeinde gelenkt werden sollen. Der Gemeindevorstand sei der Gemeindevertretung nicht gleichgeordnet, sondern grundsätzlich auf die Durchführung der Beschlüsse der Gemeindevertretung beschränkt.
Auf diesen Grundgedanken baut die gesamte Systematik der inneren Kommunalverfassung in Hessen auf. Mit ihnen ist die Direktwahl des Bürgermeisters nur schwer verträglich: Zum einen soll der Bürgermeister die gleiche unmittelbare demokratische Legitimation erhalten wie das ebenfalls direkt gewählte oberste Organ, die Gemeindevertretung. Im Vergleich zu dem mittelbar gewählten Kollegialorgan Gemeindevorstand verfügt der direkt gewählte Bürgermeister dank seiner stärkeren demokratischen Legitimation über ein beträchtliches Mehr an Gewicht. Beides erscheint mit der gegenwärtigen Stellung des Bürgermeisters im Gemeindevorstand als "Erster unter Gleichen"
und als bloßer Sprecher des Verwaltungsorganes gegenüber der Gemeindevertretung schwer vereinbar. Aus diesem Grunde birgt die Einführung der Direktwahl ein beträchtliches Konfliktpotential, sofern die innere Kommunalverfassung in ihrem Kern unangetastet bleiben sollte. Vor einer verbindlichen Einführung der Direktwahl durch Verfassungsänderung hätten daher ihre Auswirkungen auf das geltende System der inneren Kommunalverfassung geklärt und Vorstellungen für deren angemessene Anpassung entwickelt sein sollen.
|
d) Die Kollision mit
einzelnen HGO-Normen
Die Direktwahl des Bürgermeisters kollidiert mit einer Vielzahl von HGO-Normen, von denen nur die wesentlichen herausgegriffen seien: ·
§
9: Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist der
Gemeindevorstand kollegial zu gestalten.
·
§
42: Die Gemeindevertretung ist nicht mehr
legitimiert, die für das Amt des Bürgermeisters erforderlichen
Eignungsvoraussetzungen festzulegen. Hier ist zu prüfen, ob gesetzliche
Mindestvoraussetzungen normiert werden müssen. Ferner ist zu regeln, wer die
Bewerber aufstellt und in welchem Verfahren dieses geschehen soll. ·
§
47: Es ist zu klären, ob
die Position des Ersten Beigeordneten als gesetzlicher Vertreter des
Bürgermeisters beibehalten werden sollte. Denkbar ist auch, daß der
Bürgermeister einen Beigeordneten seines Vertrauens als seinen allgemeinen
Vertreter bestimmt. Im Zweifel werden nämlich auch die in seiner Vertretung
ergangenen Entscheidungen dem Bürgermeister politisch angelastet. Es ist
daher auch zu prüfen, ob nicht dem Bürgermeister generell das Recht
übertragen werden müßte, die Vertretungsfolge anstelle des Gemeindevorstandes
zu bestimmen. ·
§
50: Die Machtbalance muß zugunsten der
Gemeindevertretung erweitert werden: Qualifizierte Minderheit für
Akteneinsicht. ·
§
68: Bleibt es dabei, daß die Beschlüsse des
Gemeindevorstandes mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen gefaßt werden, so
kann der direkt gewählte Bürgermeister von den übrigen Mitgliedern des
Gemeindevorstandes überstimmt werden. Das wird einer der Hauptkonfliktpunkte
in der HGO sein. Wozu soll eine stärkere demokratische Legitimation nützen,
wenn sie sich nicht gegenüber der schwächeren behaupten kann? Wie soll der
Bürgermeister das seinen Wählern erklären, wenn er mit einer Initiative an
der Mehrheit der übrigen Gemeindevorstandsmitglieder gescheitert ist? ·
§
70: Der Dezernatsverteilungskompetenz des
Bürgermeisters sind bisher Grenzen dadurch gesetzt, daß die
Gemeindevertretung hauptamtliche Beigeordnete für bestimmte Arbeitsgebiete
besonders wählen kann. Mit der Direktwahl des Bürgermeisters steht auch diese
Einschränkung seiner Kompetenz zur Disposition. Die Direktwahl führt nämlich
zu einer beträchtlichen Steigerung der politischen Verantwortlichkeit des
Bürgermeisters für die Verwaltungsentscheidungen. Die Kompetenzen
insbesondere zur Dezernatsverteilung dürfen daher nicht hinter dem Maß an
politischer Verantwortung zurückbleiben, die dem Bürgermeister auferlegt
wird. ·
§
73: Die Direktwahl des Bürgermeisters wird auch
zu einer Stärkung seiner Position gegenüber den Gemeindebediensteten führen
müssen. Wie sollte man es den Wählern vermitteln, daß der für den
ordnungsgemäßen Gang der Verwaltung nunmehr in besonderem Maße politisch
verantwortliche Bürgermeister bei den wichtigen Personalentscheidungen an die
Beschlüsse eines überwiegend von der Gemeindevertretung gewählten
Kollegialorganes gebunden ist?
·
§
76: Für eine Abberufung von Bürgermeistern durch
die Gemeindevertretung entfällt bei einer Direktwahl jede Rechtfertigung.
Eine Entfernung aus dem Dienst wäre damit nur noch nach Disziplinarrecht
möglich. Allenfalls könnte die Abberufung hauptamtlicher Beigeordneter durch
die Gemeindevertretung beibehalten werden. Eine Überprüfung der HGO im Detail wird ergeben, das eine Direktwahl des Bürgermeisters an vielen Stellen Reibungsflächen erzeugt, welche beseitigt werden müssen, damit die Effizienz der kommunalen Selbstverwaltung nicht leidet. Auch dort, wo das Gesetz bisher keine ausdrückliche Regelung vorsieht, wird eine neue Runde in der Auseinandersetzung eingeläutet werden, wie etwa in der Frage, wer die Kommune außerhalb der Vertretung im Rechtsverkehr repräsentiert. Die ohnehin faktisch auch hier recht starke Position des Bürgermeisters würde nach Einführung seiner Direktwahl mit dadurch gestiegener demokratischer Legitimation weiter gefestigt.
|
3. Ausblick
Die obige Darstellung konnte nur einen ersten Überblick über Konsequenzen vermitteln, welche sich bei einer Einführung der Direktwahl hessischer Bürgermeister ergeben werden. Dieser dürfte aber belegen, daß nur ein gehöriges Maß an Blauäugigkeit glauben lassen kann, das im Kern bewährte System unserer hessischen Kommunalverfassung könne ohne wesentliche Eingriffe unverändert auf Dauer beibehalten werden. Das oben angerissene kommunalverfassungsrechtliche Konfliktpotential läßt sich nämlich nur dann überzeugend bewältigen, wenn mit der Direktwahl des Bürgermeisters auch die Einführung seiner Stellung als selbständiges Organ der Gemeinde einhergeht. Dies wird mit Sicherheit zu Lasten des jetzigen Kollegialorganes Gemeindevorstand gehen müssen. Den Beigeordneten dürfte dann lediglich noch die Funktion zukommen, den Bürgermeister bei seinen Entscheidungen zu beraten und im übrigen ihre Fraktionen über die laufenden Verwaltungsangelegenheiten zu informieren. Der Ausschuß für Recht, Verfassung und Personal des Hessischen Städte- und Gemeindebundes hatte diese Zusammenhänge in seiner Sitzung am 19. September 1990 in Friedberg klar erkannt. Er faßte einstimmig nämlich folgenden Beschluß: "Der Ausschuß stimmt im Grundsatz der Absicht zu, den Bürgerwillen durch Einführung der Direktwahl der hauptamtlichen Bürgermeister stärker in die kommunalen Entscheidungsprozesse einzubringen. Um dieses Ziel zu erreichen, hält er es jedoch für unabdingbar, die Position des Bürgermeisters dadurch zu starken, daß er Organstellung erhält." |