Von Rechtsanwalt FRIEDHELM FOERSTEMANN Verwaltungsdirektor a. D.
"Die auf einen Punkt der Tagesordnung verwendete Zeit ist
umgekehrt proportional der Größe der Summe, die auf der Tagesordnung
steht."
Gesetz der Trivialität" nach C. Northcote Parkinson
"Jede zu lange dauernde Sitzung läßt man zu lange
dauern."
R. Alec Mackenzie, Die Zeitfalle
Es ist immer wieder das alte Lied: Trifft man auf Gemeindevertreter, Bürgermeister, Lokalredakteure, alle klagen sie über endlos lange Sitzungen der Gemeindevertretung, bei denen am Ende wenig herausgekommen sei. Der Zeitaufwand habe in keinem Verhältnis zu den Beratungsergebnissen gestanden. Viele Kommunalpolitiker klagen darüber hinaus über rückläufige oder minimale Besucherzahlen bei den öffentlichen Sitzungen der Gemeindevertretung. Dabei suchen sie die Ursache für diese Erscheinung im angeblich ständig geringer werdenden Interesse der Bürger an kommunalpolitischen Problemen. Ob dieses Interesse tatsächlich so rapide nachläßt, mag man angesichts der vielerorts aus dem Boden gewachsenen Bürgerinitiativen, eingeleiteten Bürgerbegehren und das praktischen Engagements von Bürgergruppen für die Lösung konkreter Probleme in den Gemeinden füglich bezweifeln. Wenn es aber zutrifft, daß in der Regel die Brauchbarkeit der Ergebnisse im umgekehrten Verhältnis zur Sitzungsdauer steht, so ist dies ein Indiz dafür, daß jedenfalls das Interesse der Bürger verlorengegangen ist, als Zuhörer an den Beratungen der Gemeindevertretung teilzunehmen. Auf vielen Wegen kann man das verlorengegangene Interesse der Bürger wiedergewinnen. Kein Weg führt jedoch daran vorbei, daß die Beratungen der Gemeindevertretung durchsichtiger und damit informativer werden müssen, daß die Beratungsdauer in ein angemessenes Verhältnis zu dem angestrebten Beratungsergebnis zu rücken ist. Die kann nur gelingen, wenn die Gemeindevertretung erkennt, daß ihr Verfahren nicht von unverrückbaren Vorgaben abhängig ist, denen sich die Bürger anzupassen hätten, sondern daß sie es selbst ist, die sich ändern muß, will sie die Isolation überwinden. Als wesentliche Instrumente auf dem Weg zur kurzen und effizienten Sitzung der Gemeindevertretung stehen zunächst die verfahrenstechnischen Mittel der Geschäftsordnung zur Verfügung. Wichtiger sind jedoch noch eine vorausschauende und gründliche Sitzungsvorbereitung einschließlich der Fertigung von Zuhörervorlagen sowie eine straffe, disziplinierte Sitzungsleitung. Ohne Engagement, große Selbstdisziplin und Überzeugungsarbeit des Vorsitzenden findet die kurze und effiziente Sitzung der Gemeindevertretung nicht statt!
Die Geschäftsordnung ist kein Selbstzweck, sondern Mittel zum Zweck. Ihre Aufgabe sollte sein, das Verfahren der Gemeindevertretung zu vereinfachen, zu konzentrieren und zu beschleunigen, damit diese mit einem Minimum an prozeduralem und Zeitaufwand die wichtigen Entscheidungen für die Gemeinde treffen kann. Eine Geschäftsordnung erreicht daher nur dann ihren eigentlichen Zweck, wenn sie ein Verfahren vorschreibt, das auf eine kurze und effiziente Sitzung der Gemeindevertretung zielt. Als besonders wirkungsvoll erweisen sich folgende Einzelmaßnahmen:
In der Praxis verfährt man mit einem Antrag aus den Reihen der Gemeindevertretung oder einer Vorlage des Gemeindevorstandes häufig so: Zunächst berät der Fachausschuß den Antrag vor, dann erst gelangt er auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung, die sich mit dem Antrag, der Stellungnahme des Ausschusses und womöglich dessen alternativem Beschlußvorschlag zu befassen hat. Häufig verfährt man auch im Einklang mit dem Gesetz: Der Antrag gelangt zunächst in die Gemeindevertretung. Nachdem er dort begründet und diskutiert worden ist, erkennt man, daß er noch nicht zur Entscheidung reif ist und überweist ihn an den Fachausschuß.
Liegt ein entscheidungsreifer Antrag vor, so ist im ersten Fall das Einschalten des Fachausschusses sinnlos. Es bewirkt eine vermeidbare Verlängerung der Sitzungsdauer im Fachausschuß und in der Gemeindevertretung. Diese muß sich nämlich ein überflüssiges Votum des Ausschusses und die Begründung dafür anhören und setzt sich ungeachtet seiner Entbehrlichkeit häufig auch noch damit auseinander.
Auch der zweite Fall ist ein typisches Beispiel unnützer Zeitverschwendung. Die Antragsteller wissen meist selbst, daß ihr Beschlußvorschlag noch nicht entscheidungsreif ist. Der Vorsitzende der Gemeindevertretung erkennt dies in der Regel auch spätestens nach sorgfältiger Prüfung des Antragsinhaltes oder nachdem er sich mit dem Bürgermeister als Sprecher des Gemeindevorstandes vor der Ladung zur Sitzung der Gemeindevertretung ins Benehmen gesetzt hat (§ 58 Abs. 5 HGO). Warum also die Gemeindevertretung mit einem Antrag beschäftigen, den offensichtlich der zuständige Fachausschuß noch zur Entscheidungsreife entwickeln muß?
Mit der bloßen Verfahrensfrage, den Antrag an den Ausschuß zu überweisen, sollte sich eine Gemeindevertretung nicht aufhalten. Diese kann sie auf ihren Vorsitzenden per Geschäftsordnung delegieren.1 Damit ist gewährleistet, daß sich die Gemeindevertretung nur einmal mit einem Antrag beschäftigen muß, nämlich dann, wenn abschließend über ihn entschieden werden soll. Die Gefahr, daß der Vorsitzende die auf ihn delegierte Kompetenz zur Vorabüberweisung von Anträgen an Fachausschüsse mißbraucht, ist relativ gering, wenn die Gemeindevertretung ihn bei der Ausübung seiner Kompetenz an Richtlinien bindet.
So kann sie ihm z. B. vorschreiben, daß er einen Antrag an den zuständigen Fachausschuß überweisen muß, wenn der Antragsteller dies ausdrücklich wünscht. In den übrigen Fällen könnte sie die Anhörung des Bürgermeisters vorschreiben und die Überweisung an den zuständigen Fachausschuß, wenn der Bürgermeister den Antrag unter Angabe von Gründen für nicht entscheidungsreif erklärt. Dem Vorsitzenden bliebe so wenig Spielraum für die Ausübung eigenen Ermessens, wenn er prüft, ob er einen Antrag für entscheidungsreif hält. Besser ist es jedoch, wenn die Gemeindevertretung Vertrauen in den Objektivität ihres Vorsitzenden besitzt und daher darauf verzichtet, ihm derart enge Fesseln anzulegen.
Die Fachausschüsse produzieren in vielen Fällen Beschlußvorschläge für die Gemeindevertretung, die im Ausschuß einstimmig angenommen worden sind. Es besteht daher bei einem großen Teil dieser Voten keine sachliche Notwendigkeit für eine – womöglich streitige – Diskussion in der Gemeindevertretung. Den Ausführungen des Ausschußberichterstatters könnte sofort die Abstimmung folgen. Dessen ungeachtet zeigt die Erfahrung, daß gerade dann, wenn zwischen allen politischen Gruppierungen Einigkeit besteht, das Bedürfnis bei einigen Kommunalpolitikern aufkommt, den eigenen Standpunkt weitschweifig zu beschreiben. Daß dies lediglich den Uhrzeiger voranbringt, nicht aber die Sache, liegt auf der Hand. Eine Klausel in der Geschäftsordnung sollte daher dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung eine Aufspaltung der Tagesordnung vorschreiben. In deren Teil 1 sind alle diejenigen Anträge aufzunehmen, zu denen der zuständige Fachausschuß einstimmig eine Beschlußempfehlung erarbeitet hat. Teil 2 enthält alle übrigen Tagesordnungspunkte. Flankierend ist in den Bestimmungen der Geschäftsordnung über die Beratung und Abstimmung zu regeln, daß in Teil 1 der Tagesordnung verzeichneten Verhandlungsgegenstände nach der Berichterstattung durch den Ausschuß zur Abstimmung gestellt werden, ohne daß die Gemeindevertretung zuvor noch in eine Beratung eintritt.
Gleichzeitig ist die Möglichkeit zu eröffnen, auch auf die Berichterstattung zu verzichten und über alle Verhandlungsgegenstände des Teiles 1 gemeinsam abzustimmen.
Diese Aufspaltung der Tagesordnung führt oft bereits zu einer rigorosen Abkürzung der Sitzungsdauer. Sie ist geeignet, das Rederecht der Gemeindevertreter, welches zu deren elementaren Mitgliedschaftsrechten zählt,2 rechtswidrig zu beschneiden. Diesem Mangel kann man abhelfen, wenn die Geschäftsordnung festlegt, daß eine Angelegenheit aus Teil 1 der Tagesordnung in Teil 2 überführt werden muß, wenn dies mir ein Gemeindevertreter verlangt. Es ist zu erwarten, daß diese Einschränkung den praktischen Wert der Aufspaltung nicht tangiert. Gemeindevertreter werden sich mit der Ausübung ihres Vetorechtes nur beim Vorliegen triftiger Gründe exponieren.
Wenn jeder Gemeindevertreter, jede Fraktion beliebig oft und beliebig lange zu jedem Verhandlungsgegenstand reden kann, so provoziert dies zeitraubende, weitschweifige und langweilige Diskussionen, in denen sich die immer gleichen Argumente ständig wiederholen. Hier tun eine Straffung der Beratung und die Konzentration auf das Wesentliche not. Als geeignete Maßnahme kommt in Betracht, daß die Geschäftsordnung die Redebeiträge kontingentiert. Das kann entweder in der Weise geschehen, daß die Zahl der zu jedem Tagesordnungspunkt zulässigen Redebeiträge je Gemeindevertreter oder je Fraktion angemessen begrenzt wird3 oder mittels der Einführung einer Redezeitbegrenzung für jeden Gemeindevertreter oder jede Fraktion oder durch eine geeignete Kombination beider Instrumente. Jedenfalls sind sie behutsam anzuwenden, weil ein Übermaß die Gefahr in sich birgt, die Lebendigkeit und Spontaneität zu erdrosseln, welche an parlamentarischen Beratungen so reizvoll sein können. Dessen ungeachtet zwingt die Kontingentierung jeden Redner zu einem Mindestmaß geistiger Vorbereitung seines Redebeitrages bei gleichzeitiger Konzentration auf das Wesentliche, will er die aus seiner Sicht oder der seiner Fraktion entscheidungserheblichen Fakten und Argumente mit Überzeugungskraft vortragen.
Zur Beschränkung der Redezeit hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Urteil vom 7. Juni 19774 grundsätzliche Ausführungen gemacht. Danach ist eine Beschränkung der Redezeit für einzelne Gemeindevertreter oder für Fraktionen grundsätzlich zulässig, um die Gemeindevertretung funktionsfähig zu erhalten. Sie kann durch Beschluß der Gemeindevertretung oder im Wege des Erlasses einer Satzung geregelt werden. Allerdings darf die Beschränkung der Redezeit nicht über das hinausgehen, was zur Sicherung des Ablaufs der Parlamentsarbeit geboten ist. So dürfen Erklärungen persönlicher Art oder persönliche Bemerkungen einem Gemeindevertreter auch dann nicht abgeschnitten werden, wenn die Redezeit auf die Fraktionen beschränkt worden ist. Schließlich ist der Vorsitzende der Gemeindevertretung, der gemäß § 58 Abs. 4 HGO deren Verhandlungen leitet und die Ordnung in den Sitzungen handhabt, an einen Beschluß der Gemeindevertretung über die Beschränkung der Redezeit regelmäßig gebunden. Er darf nur in besonders erkenntlichen Ausnahmefällen eine eigenständige Entscheidung neben der Regelung durch die Gemeindevertretung treffen.
Läßt man es grundsätzlich offen, wann die Sitzungen der Gemeindevertretung enden, dann fühlt sich weder der Vorsitzende zur straffen Sitzungsleitung noch der einzelne Gemeindevertreter zur Beschleunigung veranlaßt. Man nimmt sich die Zeit. Dies ist eine Zumutung für sämtliche Beteiligten einschließlich etwa noch vorhandener Zuhörer. Alle haben Anspruch auf ein Minimum an Schlaf vor einem anstrengenden Arbeitstag.
Als äußerst wirkungsvolles Mittel hat es sich erwiesen, wenn die Geschäftsordnung nicht nur den generellen Sitzungsbeginn, sondern besonders auch das Sitzungsende verbindlich festlegt. Dieses zeitliche Limit hat eine erstaunliche erzieherische Wirkung. Alle Sitzungsteilnehmer legen sich größere Selbstdisziplin auf in dem Bestreben, die Tagesordnung in der begrenzten Zeit zu erledigen. Schließlich hat jeder Antragsteller ein Interesse daran, daß über seinen Beschlußvorschlag noch in der laufenden Sitzung beraten und entschieden wird.
Wie überall, muß man sich jedoch auch bei der Begrenzung der Sitzungsdauer gegen Übertreibungen wappnen. Es wäre sinnlos, die Sitzung mitten in der Diskussion um einen Tagesordnungspunkt und damit vor einer Entscheidung abzubrechen, bloß weil der Schlag der Kirchturmuhr vom geschäftsordnungsmäßigen Sitzungsende kündet. Damit würde die Gemeindevertretung sich selbst zum Gefangenen ihrer eigenen Geschäftsordnung machen. Vielmehr sollte sie die im Gange befindliche Beratung oder Entscheidung eines Verhandlungsgegenstandes zu Ende führen. Nicht mehr erledigte Verhandlungsgegenstände sollte der Vorsitzende mit Vorrang auf die Tagesordnung der folgenden Sitzung nehmen müssen.5
Goethe soll sich einmal am Ende eines Briefes entschuldigt haben, dieser sei so lang geworden, weil er wenig Zeit gehabt habe. Wie der Brief kürzer geworden wäre, hätte sein Autor sich vorher gründlich überlegen können, was er mitteilen wollten, so hängen Kürze und Effizienz einer Sitzung von gründlicher und intensiver Vorbereitung durch den Vorsitzenden ab.
Hierzu zählt im weitesten Sinne auch die Bereitschaft, sich durch Lektüre6 oder durch Besuch von Lehrgängen das erforderliche kommunalverfassungsrechtliche Grundwissen anzueignen.
1. Anträge, die Angelegenheiten der laufenden Verwaltung zum Gegenstand haben, gehören nicht auf die Tagesordnung der Gemeindevertretung. Dieser als dem obersten Organ der Gemeinde will die HGO die wichtigen Entscheidungen vorbehalten, während allein der Gemeindevorstand für die Erledigung der Angelegenheiten der laufenden Verwaltung (§§ 9, 66 HGO) sowie einiger speziell ihm zugewiesener Aufgaben (vgl. z. B. §§ 71, 73 HGO) zuständig ist. Unter die Angelegenheiten der laufenden Verwaltung fallen nach herrschender Meinung alle diejenigen Entscheidungen, die
- in der Gemeinde häufig wiederkehren und routinemäßig bearbeitet werden,
- von geringer wirtschaftlicher Bedeutung für die Gemeinde und
- von geringer politischer Bedeutung für die Gemeinde sind.7
Oft läßt sich bereits an dem Gegensatzpaar Routineentscheidung – Einzelfallentscheidung ausmachen, ob ein Antrag in die Zuständigkeit der Gemeindevertretung oder des Gemeindevorstandes fällt. Im übrigen läßt sich die oben wiedergegebene Definition erkennen, daß es für die Beurteilung immer auf die Verhältnisse in der konkreten Gemeinde ankommt. Es gibt also keine für alle Gemeinden und Städte allgemein gültige Klassifizierung, welche Angelegenheiten generell zur laufenden Verwaltung oder generell zu den wichtigen Entscheidungen gehören. Vielmehr kann ein Gegenstand, der in einer kleineren kreisangehörigen Gemeinde als wichtige Entscheidung die Gemeindevertretung beschäftigen muß, in einer Großstadt zu den Angelegenheiten der laufenden Verwaltung gehören, über die dort nicht einmal der Magistrat, sondern der zuständige Dezernent (nach § 70 Abs. 2 HGO) selbständig befindet.
Aufgabe des Vorsitzenden ist es, zu prüfen, ob die in Anträgen unterbreiteten Verhandlungsgegenstände zur Zuständigkeit der Gemeindevertretung oder zu derjenigen des Gemeindevorstandes gehören. Ist letzteres der Fall, so darf der Vorsitzende die Gegenstände bei der Aufstellung der Tagesordnung nicht berücksichtigen. Das zeigt ein Umkehrschluß aus § 58 Abs. 5 Satz 2 HGO.
Der Vorsitzende kann das Recht und die Pflicht, die Zuständigkeit der Gemeindevertretung für den vorliegenden Antrag zu prüfen, allerdings nur dann sachgerecht ausüben, wenn er sich die erforderlichen Rechtskenntnisse angeeignet hat, um den erforderlichen Mut und die Sicherheit auf für unbequeme Entscheidungen zu gewinnen.
Betrachtet man sich die in den Tageszeitungen bekanntgemachten Tagesordnungen, so fällt auf, daß diese oftmals bis zu 30 Punkte oder mehr enthalten. Analysiert man diese, so läßt sich ein nicht unerheblicher Anteil ohne Zweifel der laufenden Verwaltung zuordnen. Wenn in diesen Fällen der Vorsitzende die Aufnahme auf die Tagesordnung verweigern und die Anträge dem Gemeindevorstand zuständigkeitshalber zur Erledigung überweisen würde, so könnte er die Gemeindevertretung ganz erheblich entlasten.
Diese wäre von langweiligen, uninteressanten Routineentscheidungen befreit und könnte ihre Arbeitskraft und Arbeitszeit den wirklich wichtigen Entscheidungen zuwenden.
In diesem Zusammenhang muß natürlich auch den Antragstellern die Einsicht abverlangt werden, daß sie sich von mancher langjährigen Gewohnheit trennen müssen. Dies gilt besonders für diejenigen, welche bereits vor der Gebietsreform in den damaligen Kleingemeinden ein Mandat innehatten. Was dort nach damaligen Verhältnissen durchaus wichtige Entscheidung gewesen sein mag und deswegen in die Gemeindevertretung gehörte, zählt oftmals in der Großgemeinde zu den Angelegenheiten der laufenden Verwaltung. Angesichts der Tatsache, daß dort heute Projekte durchgeführt werden, an die die Kleingemeinden sich nicht heranwagen konnten, muß die Gemeindevertretung für deren Beratung und Entscheidung freigehalten und von allem Routinekram entlastet werden. Die oft wertvollen kleineren Initiativen einzelner Gemeindevertreter brauchen nicht deswegen unterzugehen, bloß weil sie nicht in jedem Falle mehr in die Gemeindevertretung gehören. Sie sind nur an der richtigen Adresse anzubringen, als Angelegenheiten der laufenden Verwaltung also beim Gemeindevorstand. Was früher ein Antrag in der Gemeindevertretung wert war, sollte in den Großgemeinden heutigen Zuschnittes oftmals nur noch als Anregung telefonisch dem Bürgermeister, dem zuständigen Dezernenten oder gar dem Amtsleiter vorgetragen werden.
2. Bei der Aufstellung der Tagesordnung unterliegt der Vorsitzende im Hinblick auf die Reihenfolge der Tagesordnungspunkte keinen gesetzlichen Bindungen. Er hat damit Spielraum für ein bewußtes und zielgerichtetes Gestalten der Tagesordnung. Diesen muß er im Interesse einer kurzen und effizienten Sitzung ausnutzen. Er vertut diese Chance, wenn er sich darauf beschränkt, Anträge und Vorlagen nach der Reihenfolge ihres Einganges auf der Tagesordnung zu verzeichnen. Vielmehr sollte er zunächst nach Sachzusammenhängen Ausschau halten. In der Sache zusammengehörige Anträge oder Vorlagen können nämlich oftmals unter einem Tagesordnungspunkt oder aufeinanderfolgend innerhalb einer Gruppe von Tagesordnungspunkten zusammengefaßt werden. hierdurch eröffnet sich die Chance, mehrere Beschlußvorschläge zeitsparend zur gemeinschaftlichen Beratung zu verbinden, um anschließend über die Beschlußvorschläge getrennt und einzeln abzustimmen.
Es hat sich auch bewährt, objektiv wichtige Entscheidungen oder Beschlußvorschläge, auf deren Behandlung noch in der anstehenden Sitzung die Antragsteller großen Wert legen, in das letzte Drittel der Tagesordnung zu nehmen. Am Beginn der Tagesordnung stehen die weniger erheblichen, am Ende die bedeutsameren Entscheidungen. Auf diese Weise entsteht bereits über das Gestalten der Tagesordnung am Sitzungsbeginn ein psychologischer Druck, sich bei den weniger wichtigen Angelegenheiten kurz zu fassen und auf die Beratung zu konzentrieren, damit für die Erörterung der maßgeblichen Entscheidungen der ihnen gebührende Raum zur Verfügung steht.
3. Oftmals findet sich am Beginn der Tagesordnung der Punkt "Genehmigung der Niederschrift über die vorangegangene Sitzung". Er stellt geradezu eine Einladung für jeden Gemeindevertreter dar, an Details der Niederschrift herumzumäkeln und seien sie auch noch so unwesentlich. Jeder Vorsitzende sollte diesen Punkt unverzüglich von der Tagesordnung verbannen. Schließlich befindet sich eine solche Handhabung auch nicht im Einklang mit dem Gesetz. Dieses sieht eine Genehmigung von Sitzungsniederschriften überhaupt nicht vor. Vielmehr hat sich nach § 61 Abs. 3 HGO die Gemeindevertretung nur dann noch einmal mit dem Protokoll einer früheren Sitzung zu beschäftigen, wenn hiergegen Einwendungen erhoben wurden. Aber auch diese Fälle lassen sich auf ein Minimum reduzieren. Voraussetzung ist, daß die Gemeindevertretung sich durchringt, nur noch ein Beschlußprotokoll8 zu führen. Dessen Inhalt ist in der Regel auf die Angaben zu beschränken, wer in der Sitzung anwesend war, welche Gegenstände verhandelt, welche Beschlüsse gefaßt und welche Wahlen vollzogen worden sind. Die Abstimmungs- und Wahlergebnisse sind festzuhalten. Verzichtet wird dabei auf eine Zusammenfassung des Diskussionsinhaltes oder gar auf den Versuch wörtlicher Wiedergabe einzelner Äußerungen. Gerade diese (höchst überflüssigen) Bestandteile der Niederschriften sind es, an denen sich meist die Auseinandersetzung entzündet. Das Beschlußprotokoll hingegen beschränkt sich auf diejenigen Angaben, welche für die Ausführung der Beschlüsse durch den Gemeindevorstand, deren Überwachung durch die Gemeindevertretung und für den seltenen Fall einer rechtlichen Überprüfung unverzichtbar sind. Da Anträge oder Vorlagen regelmäßig schriftlich einzureichen sind,9 lassen sich Abweichungen der Niederschrift vom Original schnell aufklären. Schwieriger zu klären sind die Unstimmigkeiten wegen Inititativ- oder Änderungsanträgen, die nicht bereits schriftlich vor der Sitzung eingereicht, sondern während deren Verlauf mündlich gestellt wurden. Diesen Problemen kann man dadurch abhelfen, daß der Vorsitzende die Antragsteller bittet, den zunächst mündlich formulierten Beschlußvorschlag zu Papier zu bringen. Da er regelmäßig vor der Abstimmung noch diskutiert wird, besteht hierfür ausreichende Zeit. Dieses Verfahren hat den Vorteil, daß Rückfragen zur Antragsformulierung jederzeit geklärt werden können, weil er dem Vorsitzenden schriftlich vorliegt. Notfalls kann er den Text vor dem Eintritt in die Abstimmung noch einmal verlesen. Schließlich nimmt er die vom Antragsteller schriftlich niedergelegte Fassung als Anlage zum Protokoll, so daß auch hier Abweichungen zwischen Niederschrift und Originalfassung jederzeit schnell zu klären sind.
4. Jede Sitzung der Gemeindevertretung gewinnt an Attraktivität für die Bürger, wenn man diesen Zuhörervorlagen zur Verfügung stellt. Im einfachsten Falle geschieht dies in der Weise, daß die Verwaltung von den für Gemeindevertreter und Beigeordnete produzierte Sitzungsvorlagen in ausreichender Zahl Überstücke herstellt, die für die Zuhörer am Saaleingang zur Selbstbedienung bereitgelegt werden. Die Bürger sind dann in der glücklichen Lage, nicht nur den Wortlaut der Beschlußvorschläge jederzeit nachlesen zu können, sondern auch die Begründung zu den Anträgen und den Verwaltungsvorlagen sowie zugehörige Lagepläne im Format DIN A 4. Erhält der Zuhörer die gleichen Sitzungsunterlagen wie der Gemeindevertreter, so weiß er, daß die Gemeindevertretung sich für ihn interessiert und ihn ernst nimmt. Gleichzeitig erleichtern diese Unterlagen ihm den Zugang zur Materie und er kann der Beratung mit größerem Verständnis folgen. Nebenbei kann auch wieder ein Effekt anfallen, der zur Beschleunigung der Sitzung beiträgt. Hat der Vorsitzende nämlich bislang vor Eintritt in die Abstimmung jeden Beschlußvorschlag noch einmal verlesen, damit die Zuhörer (und auch die Gemeindevertreter) wissen, worüber abgestimmt werden soll, so kann er diesen Zeitaufwand nunmehr einsparen, indem er lediglich noch auch die Ordnungsnummer der Vorlage verweist.
Die Bereitstellung von Zuhörervorlagen kann allerdings dann auf Schwierigkeiten stoßen, wenn die Vorlagen für die Gemeindevertreter sehr umfangreich sind (z. B. Haushaltsplanentwurf) oder wenn zu erwarten ist, daß bei der Beratung und Entscheidung der Angelegenheit die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden wird. Im ersten Falle kann sicher nicht für jeden einer im vorhinein ungewissen Anzahl von Zuhörern ein Exemplar bereitgehalten werden. Dennoch ist zu überlegen, ob man nicht wenigstens einzelne Ausfertigungen für die besonders interessierten oder kundigen Zuhörer anbietet. Sofern man zu einem Verhandlungsgegenstand mit dem Ausschluß der Öffentlichkeit zu rechnen hat, sollte man darauf verzichten, hierzu eine Zuhörervorlage auszulegen. Dasselbe gilt selbstverständlich bei Angelegenheiten, die unter die Verschwiegenheitspflicht fallen. Hierfür werden die Bürger Verständnis aufbringen, zumal sie ohnehin nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit gemäß § 52 Abs. 2 HGO – soweit dies angängig ist – zu informieren sind.
5. Gelegentlich finden sich auf den Tagesordnungen auch Tätigkeitsberichte der Fachausschüsse. Auch solche Punkte haben auf der Tagesordnung nichts zu suchen. Sie stehlen der Gemeindevertretung die Zeit, ohne sie in der Erledigung ihrer Aufgaben auch nur ein Stück weiterzubringen. Es handelt sich hierbei regelmäßig um Veranstaltungen, die allein der Profilierung der jeweiligen Ausschußvorsitzenden dienen. Die Ausschüsse besitzen als Hilfsorgane der Gemeindevertretung in der Regel kein Initiativrecht. Sind ihnen nicht bestimmte Angelegenheiten oder bestimmte Arten von Angelegenheiten zur endgültigen Entscheidung übertragen (§§ 50 Abs. 1, 62 Abs. 1 HGO), so dürfen sie nur unter bestimmten Voraussetzungen tätig werden: Die Gemeindevertretung muß ihnen den Auftrag erteilt haben, in einer bestimmten Angelegenheit einen Beschlußvorschlag vorzubereiten. Anlaß für einen Bericht des Ausschußvorsitzenden besteht nur dann, wenn der Ausschuß diese Aufgabe erfüllt hat und die Gemeindevertretung sich mit seinem Beschlußvorschlag beschäftigt. Der Bericht hat sich selbstverständlich allein auf diese Angelegenheit und die Begründung für den Beschlußvorschlag zu beschränken.
Es liegt hauptsächlich am Vorsitzenden der Gemeindevertretung, ob diese ihre begrenzte Sitzungszeit verschwendet. Hier kommt es auf geschickte und konsequente Handhabung des dem Sitzungsleiter zur Verfügung stehenden Instrumentariums an.
1. Sind durch Geschäftsordnung Sitzungsbeginn und Sitzungsende verbindlich festgelegt, so treffen wir günstige äußere Rahmenbedingungen an. Diese muß der Vorsitzende aber auch konsequent nutzen. Die erste bei einer Sitzung zuschnappende Zeitfalle ist nämlich die eines verspäteten Beginns.10 Der Vorsitzende soll unter allen Umständen die Sitzung zum angekündigten Zeitpunkt eröffnen. Unpünktliche Teilnehmer erzieht man nicht zur Pünktlichkeit, indem man ständig auf ihr verspätetes Erscheinen Rücksicht nimmt, sondern durch pünktliches Anfangen! Rücksichtsvollen Vorsitzenden bleibt es unbenommen, künftigen pünktlichen Sitzungsbeginn vorher anzukündigen, damit sich niemand darauf berufen kann, überrascht worden zu sein. Selbst wenn zunächst noch einige Gemeindevertreter zu spät erscheinen, wird sich die Pünktlichkeit aller Sitzungsteilnehmer bereits auf kurze Sicht verbessern, wenn der Vorsitzende konsequent bleibt. Da es allein in seiner Hand liegt, die Sitzung zum angekündigten Beginn zu eröffnen, sitzt er am längeren Hebel und wird aus der Auseinandersetzung um den pünktlichen Beginn als Sieger hervorgehen.
2. Eine straffe Leitung ist das A und O jeder kurzen und effizienten Sitzung der Gemeindevertretung. Sie setzt Durchsetzungsvermögen gegenüber sämtlichen Teilnehmern voraus. Dieses wächst mit der Autorität des Vorsitzenden. Falsch wäre es allerdings zu glauben, daß diese Autorität bereits aus der Leitungsfunktion erwachse. Vielmehr gehören zu deren wesentlichen Voraussetzungen Kompetenz, Selbstdisziplin und Unparteilichkeit.
a) Der Vorsitzende ist Moderator, nicht Kommentator. Er muß sich darauf beschränken, die Teilnehmer durch das Sitzungsprogramm zu leiten und darf nicht in den Fehler verfallen, einzelne oder sämtliche Redebeiträge zu kommentieren. Wer kommentiert, ergreift Partei! Er verletzt damit die Pflicht des Vorsitzenden zur Unparteilichkeit. Zwingende Folge ist ein vermeidbarer Autoritätsverlust des Vorsitzenden.
b) Die gleiche Konsequenz hat es, wenn der Vorsitzende vom Tisch des Sitzungsleiters mit einem eigenen Redebeitrag in die streitige Beratung eingreift. Sicher hat der Vorsitzende nicht weniger Rechte als jedes andere Mitglied der Gemeindevertretung auch. Er kann daher jederzeit beanspruchen, zu jedem Punkt der Tagesordnung reden zu dürfen. Im ureigenen Interesse aber an der Wahrung seiner Autorität und seines Ansehens als unparteilicher Sitzungsleiter sollte er unter allen Umständen den Vorsitz dann einem Stellvertreter übertragen. Er läßt hierdurch alle Teilnehmer und Zuhörer objektiv erkenne, daß er die unter Umständen parteiliche Ausübung eines politischen Mandates von der Pflicht zur unparteilichen Ausübung seiner Funktion als Vorsitzender auseinanderhalten kann und trennt. Generell sei jedoch dem Vorsitzenden auch bei Einhaltung dieser Regel empfohlen, sein Rederecht nur zurückhaltend auszuüben, weil allzu häufiges Eingreifen in die Diskussion die Grenzen zwischen beiden Rollen leichter verwischt. Es genügt auch nicht, die Sitzungsleitung erst unmittelbar vor der eigenen Rede abzugeben und sofort anschließend wieder aufzunehmen. War die Rede geplant, so sollte er während des gesamten Tagesordnungspunktes auf die Leitung verzichten. Bei spontanem Eingreifen in die Diskussion sollte der Vorsitzende bis zur Erledigung des Tagesordnungspunktes die weitere Sitzungsleitung übertragen.
c) Viele Sitzungen dauern zu lange, weil man nicht zur Sache kommt oder nicht dabei bleibt. Auch das liegt am Sitzungsleiter. Dieser hat die Aufgabe, die Teilnehmer auf das Thema zu lenken und dafür zu sorgen, daß sie dabei bleiben. Anderenfalls muß er im Interesse der gesamten Gemeindevertretung den Redner darum bitten, zur Sache zu reden, ihn im Notfalle auch mit den Mitteln der Geschäftsordnung dazu zwingen. Er muß auch eingreifen, wenn die Beratung in bloße politische Polemik abzugleiten droht. Solche Redner muß er konsequent zur Sache rufen, auch dann, wenn sie zu den eigenen Fraktionsfreunden zählen. Hier kommt es auf viel Fingerspitzengefühl an. Der Vorsitzende darf seine Aufgabe nämlich nicht darin sehen, schon die zulässige und erwünschte ernsthafte Austragung sachlicher und politischer Meinungsverschiedenheiten zu unterbinden. Sein Einschreiten ist erst gefragt, wenn die Kontrahenten die zugegebenermaßen nicht immer klar erkennbare Grenze zur furchtlosen Auseinandersetzung überschreiten, die nur noch um des Streites willen geführt wird.
d) Ein geübter Vorsitzender wird schnell erkennen, daß die Beratung eines Gegenstandes im Kern eigentlich abgeschlossen ist, obwohl noch eine Reihe unerledigter Wortmeldungen vorliegt. Es steht daher nur noch zu erwarten, daß weitere Redner die bereits vorgetragenen und bekannten Argumente wiederholen werden. Die Gemeindevertretung kann einen Fortschritt in der Sache hierdurch nicht mehr erzielen. Im Interesse der Sitzungsökonomie gehört es zu den Aufgaben eines verständigen Sitzungsleiters, die Gemeindevertretung angemessen auf diesen Tatbestand hinzuweisen. Nachdem er das bis dahin erzielte Beratungsergebnis knapp und in wenigen Sätzen zusammengefaßt hat, sollte er an die noch nicht zu Wort gekommenen Redner die Frage richten, ob sie angesichts des erreichten Diskussionsstandes noch neue Argumente vorzutragen haben. Meist ergibt es sich, daß dies nicht der Fall ist. Die Kandidaten verzichten von sich aus auf ihre Wortmeldung und ermöglichen damit die sofort anschließende Abstimmung.
Die oben vorgeschlagenen Maßnahmen bedeuten im Falle ihrer Verwirklichung erhebliche Einschnitte in die bisherige Übung. Ein Vorsitzender wäre wohl zum Scheitern verurteilt, wollte er sie auf eigene Faust einführen. Die kurze und effiziente Sitzung der Gemeindevertretung läßt sich nur dann realisieren, wenn sie von der Mehrheit der Gemeindevertretung getragen und vom Gemeindevorstand unterstützt wird. Es ist daher wichtig, daß der Vorsitzende sein Ziel und die geplanten Maßnahmen vorab gemeinsam mit dem Ältestenrat und dem Bürgermeister erörtert. Dort, wo ein Ältestenrat nicht besteht, sollte er neben dem Bürgermeister die Fraktionsvorsitzenden zum Gespräch einladen. Über das Ziel der Bemühungen wird regelmäßig Einigkeit herrschen, der Vorsitzende braucht sie daher nur noch über die zu ergreifenden Maßnahmen herbeizuführen. Das Gespräch mit Vertretern aller Fraktionen, auch mit dem Bürgermeister, erhöht die Akzeptanz bei den Betroffenen. Es bezieht sie aktiv in die Verwirklichung der Maßnahmen ein, durch welche das gemeinsame Ziel erreicht werden soll. Die Beteiligten sollten auch den Mut zum Experiment besitzen. Nur so findet man die individuell optimalen Instrumente heraus. Es kann auch sinnvoll sein, bereits zu einem frühen Zeitpunkt die Bürger in den Prozeß einzuschalten. Sicher läßt sich auf diesem Wege so mancher wertvolle Hinweis gewinnen, wie die Sitzung attraktiver zu gestalten sei. deswegen sollte die Öffentlichkeit in jedem Falle darüber informiert werden, daß der Vorsitzende gemeinsam mit den Fraktionen der Gemeindevertretung Initiativen ergriffen hat, um die Sitzungen kürzer und effizienter und damit für die Bürger interessanter zu gestalten. Das endgültige Konzept sollten die Beteiligten dann ebenfalls der Presse vorstellen, damit es sich schnell herumspricht. War das Konzept nicht nur halbherzig, so ist sein Erfolg vorprogrammiert: Die Gemeindevertretung befreit sich vom Ballast des Kleinkrams, sie wird frei für richtungsweisende Entscheidungen, die sie mit ihrer Bedeutung entsprechender Gründlichkeit beraten kann. Sie gewinnt damit ihren gebührenden Rang als oberstes Organ der Gemeinde und das Interesse der Bürger zurück.
Fußnoten:
1
Einen geeigneten Formulierungsvorschlag enthält § 14 Abs. 5 im Muster einer
Geschäftsordnung für die Gemeindevertretung und die Ausschüsse (MusterGOG) in Foerstemann,
Geschäftsordnungen für Gemeindevertretung, Ausschüsse und Ortsbeiräte in
Hessen,. Kommentar, 2. Auflage, 1993, Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Mainz
2 Vgl. Foerstemann, Die Gemeindeorgane in Hessen, 5. Auflage, 1998,
Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Mainz, S. 30.
3 So § 19 Abs. 5 und 6 MusterGOG.
4 In DVBl. 1978, S. 821.
5 Siehe § 11 Abs. 3 Satz 5 MusterGOG.
6 Speziell auf diese Bedürfnisse ausgerichtet ist das in Fußnote 2 erwähnte
Buch.
7 Nähere Ausführungen dazu bei Foerstemann, Die Gemeindeorgane in
Hessen, 5. Auflage, 1998, S. 189 ff.
8 Vgl. § 28 Abs. 1 MusterGOG.
9 Vgl. § 14 Abs. 4 MusterGOG.
10 Mackenzie, Die Zeitfalle, 6. Aufl., Heidelberg 1984, S. 129.